透视“村官腐败”

　　近来,“村官腐败”现象引起社会广泛关注。动辄数百万、上千万的贪污数额与“村官”这一身份重合在一起,令人难以置信。看起来不起眼的“村官”,为何会有一些人成为腐败分子,个别甚至成为“巨贪”?这是值得我们深入探究的一个重要课题。

　　村官其实不是官,但却实质上握有“权力”

　　对“村官腐败”的声讨很多,但这些声讨似乎混淆了一个基本事实:村官其实不是官。这涉及一个非常简单但却带有根本性的问题:是官,就是体制内的人,但他不是。如果是,以党纪国法加诸其身,问题很简单;但法理上他只是社会自治体的代理人。村官是体制外的农民,不管他是村支书还是村主任。法理上,基层群众自治组织是个自治体,自治体的成员有自治权,换言之,这个自治体与国家行政体系遵行的原则和规范不一样,而这个村官不在(也不应该在)国家行政体系内。用国家行政体系的规则去处罚他,是因为政府一直把他当作其基层行政的“小官”来使用———他手里握有国家授予的“权力”。

　　村官的实质性权力构成有两个部分:一个来自国家行政体系亦即政府系统;一个来自社会自治体。造成村官腐败的原因,一是村官手握政府授予的资源管理权力,后者授予权力但因其在行政体系之外又不能有效监督其权力,只能指望社会自治体发挥监督和制约作用;一是社会自治体的自治功能和自治能力对村官的监督难有作为。根本的问题是,国家与社会之间权利关系的不确定、不明确、不规范,现实的情况是,社会自治体成为政府的一部分,官的一部分,村官不仅是自治体的代理人,也是基层政府的代理人。

　　村官权力的第一构成部分,即来自政府行政体系的权力。具体讲,这部分权力是政府各机构的职能向基层社会的“延伸”,而基层群众自治组织就是政府行政管理和社会管理的前沿。也就是说,村官的权力涉及民政、组织、宣传、统战、规划、土地、房产、建设、城管、财税、文化、教育、卫生、环保、统计、劳动、社会保障、计生、体育等政府各个部门的职能,这些事权或事务由乡镇政府通过下“责任状”或检查评比考核的方式,转移给村委会,差不多就是转移到村官的手中。现在的问题是,一般来讲,乡镇政府没有完整的权力,尤其在取消农业税和三提五统之后,财权县管,事权多半是准行政执法性质,乡镇财政权力萎缩的同时,行政权力也进一步萎缩,正因为如此,使一些村官的权力有了进退有据的寻租空间。

　　如果再把村官的权力质量分类一下,那么,授予村官的上述权力实际上又由三个部分构成:一是完成和执行上级政府的行政任务,这些行政任务包括国家政策层面的任务、法律法规的要求、上级政府的发展要求,等,即国家委办事项。二是资源分配权和管理权。这方面包括村集体资金、资产、资源即所谓“三资”管理权、宅基地的分配、基建项目的发包、土地安置费和青苗补偿费的发放,等,这些权力因村官双重代理身份所造成的监管不力,使一些村官产生了腐败可能,比如在土地出租、转让中,租赁费多少、土地补偿金收取,基本上由村委会作主,由村干部包括村官定夺。三是国家、上级政府、基层社会共同承担的公共产品供给和公共服务,比如新农村建设项目等,再如通过所谓“项目制”的方式进行的公共投资、上级政府资金支持的基建项目,等。上述权力的配置和下放,成为一些村官可以染指的权力寻租机会。

　　村官权力的第二部分构成,即来自社会自治体的权力。村民委员会组织法规定的自治权利比如村集体经济所得收益的使用;本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案;土地承包经营方案;村集体经济项目的立项、承包方案;宅基地的使用方案;征地补偿费的使用、分配方案;以借贷、租赁或者其他方式处置村集体财产,等,但组织法上的这些自治事项和自治权利很多时候却集中到了基层政府和村官手上。

　　对政府来说,这是比较“经济”的治理做法,但对一些村官来说,他可以借此将行政权与自治权集于一身。法理上,他是社会自治体的代理人,但他又是政府的代理人,是国家体制当中的一个官,不管大小。作为自治体的代理人,他有一定的社会基础,而作为政府体制当中的一个官,他有可以变通处理的权力,或者说,他从自治体获得了可以避开国家监督和节制的村民委员会组织法及乡土势力的支持,他又从国家权力那里获得各种资源和寻租机会。个别有权力、有势力的村官就双栖在这两个组织当中的晦暗不明的权力结构中,对贪腐的村官而言,贪腐不但是他增加个人财富的方法,也是他日常行政运作模式的重要特征之一。

　　非官亦官或不官不民的双重代理身份,使腐败村官能轻易置身于体制监督和社会监督之外

　　与改革开放之前的大队干部不同,那时他们的授权来源在上级,他只是行政组织与经济组织当中一个环节的干部,现在的村官不仅是政府行政体系中的人,同时也是基层群众自治组织的人,身处两个体制,他受到的监督与其说多,不如说少。因为体制里的官都要受到体制内各种制度的掣肘或制约,不论大小,但体制外的官,体制对他的约束没有恰当合理的依据,因为法理上他不是官,他以基层群众自治组织代理人的身份,就容易被置身于体制监督之外。也就是说,他不仅有行政权力也有来自基层的社会影响力。

　　帝制时代没有村官,乡村也没有以公共身份腐败的问题,乡村的不公正主要表现为豪强大户的土地兼并和官府苛政的搜刮行径而将小民置于水火之中;近代以来的国家权力下移止于乡镇而没有(或者没有财政能力)深入乡村,乡村也没有村官这样的科层角色,乡村的腐败只是表现为在体制外横行乡里的土豪劣绅对农民无尽的搜刮和盘剥行为。至20世纪中叶以来,随着新中国成立,国家权力也彻底深入乡村,乡村有了没有“官职”的官———人民公社时期的大队长,当时国家与社会高度统一,且在计划经济体制下,单位制式的严密管理,没有制度上的寻租空间比如市场。也就是说,虽然村官也是官,但这个官职接受体制外的薪资,亦别无太多的好处。改革开放以后,体制结构发生变化,市场经济培育了多元的利益群体,社会分层出现多样化,权力也出现分散化趋向。我们开始实行村民自治制度,村庄没有了“公家人”,没有了官。但国家权力并没有从农村撤离,或者说,国家权力一直在农村社会存在着,只是存在的方式和形式发生了制度上的调整而已。

　　进一步讲,一方面,村官不属于国家公职人员序列,不从国家财政领工资,只是要求村委会从行政村范围征集资金,为他们发经济补贴。另一方面,村委会的经营职能和行政职能并未分开。村委会干部并不是从事单纯的行政职能,而是通过掌管村级经济实体而获得更大的实权,一些地方甚至出现了村办企业吞并村委会、以企代政的现象,比如深圳南山的“农城化股份公司”。概言之,村委会既不是行政组织也不是自治组织,村官的社会地位和社会身份胥吏化。历史上,国家行政系统使用的职役人员,承担行政功能和完成行政任务,这个职役人员就是胥吏。与“朝廷命官”不同,这些胥吏操纵行政,但其行为却不受正式的行政管理系统约束。

　　总之,村官非官亦官或不官不民的双重身份,为一些村官的腐败行为提供了条件。从实行村民自治以来,个别村官的非官亦官或不官不民的身份,就给他带来欺上瞒下、中饱私囊的腐败机会。比如集体土地出租、宅基地的分配、土地补偿款的发放、基建项目的发包,等等。贪腐的村官身处政府与基层社会之间,有进行贪腐的制度条件。一方面他能够选择性地执行乡镇分派给村自治体的行政任务,另一方面又可以挟村自治体之势与乡镇干部讨价还价。

　　关键是要剥离村官的双重身份,让基层行政任务回归乡镇政府,村官只负责自治事务

　　村官腐败实际上是一个基层政权组织与基层社会自治组织之间的博弈问题,也就是官治与民治之间规则失序问题。村官不是政府行政体系里的官,他是社会自治体的代理人。一些村官的贪腐恰好是因为他骑跨两个体系———国家行政体系与社会自治体系之间。

　　明确了这个问题,我们就能够把“村官腐败”这一问题放在恰当的体制位置来讨论,不至于在解决官员腐败问题时把它不恰当地裹挟其中。同时,回到社区当中的“村官”就只对社会自治体负责,其代理人行为受社会自治体规则或规章约束,他的社会行为受宪法和法律规范约束,如此,国家与社会之间的权利关系在法治框架内明确固定下来,行政体制的腐败不会蔓延到社会,社会的不良或不法行为自有法治规范体系包括社会规范体系管制,更重要的是,民众的利益诉求渠道也是制度化的、畅通的,社会矛盾和冲突就能够保持在可控的法治秩序范围之内。

　　但是,对基层政府来说,一个很现实的困扰是:行政任务谁来完成?这个非常明确:行政任务本来是政府的,就由政府来完成,具体到基层,就由乡镇政府来完成。彻底改变“上面千条线下面一根针”的7行政任务贯彻和执行方式,让基层政府亦即乡镇政府积极行政,完成它职责范围内的行政任务。社会自治体自有自治体的运行方式和愿景规划,让村民真正做到自主管理、自己决定自己的事情。如此,作为自治体代理人的村官,其性质就发生了变化:他服务于社区,而不是服务于上级政府,完成上级政府分派的行政任务。当下基层政府“权力清单”的制定,只是走出了划清政府与社会权责界限的一小步,而关键是,这个“权力清单”应该是政府与社会权利关系的确认和法治意义上的协商结果。(作者系中国社会科学院政治学研究所研究员)

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